Plus des deux tiers des intercommunalités directement confrontées au manque de foncier économique

Après un récent Focus consacré à l'avancement et aux enjeux du zéro artificialisation nette ou ZAN (voir notre article du 3 octobre), Intercommunalités de France continue à creuser le sillon de la sobriété foncière en publiant ce 19 octobre une nouvelle étude consacrée cette fois à ses conséquences sur le foncier économique. Réalisée en partenariat avec le Cerema et la délégation Territoires d'industrie, elle s'appuie sur une enquête à laquelle ont répondu 136 intercommunalités parmi lesquelles 58% de communautés de communes et 33% communautés d'agglomération. Elle fait le constat d'une pénurie de foncier déjà sensible, avec des refus de projets d'implantation significatifs – 67% des intercommunalités répondantes ont été confrontées à un refus d'implantation ou à un départ d'entreprise, faute de disponibilités foncières suffisantes.

Une "sous-offre" de fonction économique qui s'aggrave

"Cette sous-offre structurelle du foncier économique n’est pas nouvelle, mais s’accentue rapidement, en particulier s’agissant du parc d’activités économiques", relèvent les auteurs de l'étude. Lors d'une précédente enquête sur les sites d’activités économiques et l’immobilier d’entreprise menée par Intercommunalités de France et le Cerema en 2017, 41% des intercommunalités répondantes jugeaient avoir un parc d’activités économiques sous-dimensionné, contre 71% aujourd’hui, soit 30 points de plus en cinq ans, constatent-ils. À l’inverse, la part des répondants qui considèrent que leur parc d’activité est bien dimensionné est passée de 45% à 27%. 26% des intercommunalités considèrent que leur parc d'activités économiques est déjà saturé. Pour 70% des répondants, ce sera le cas en 2025 et cette proportion monte à 93% en 2030. Cette pénurie porte surtout sur les gros sites : moins de 10% des intercommunalités peuvent accueillir une activité nécessitant une surface supérieure à 100 hectares et seules 27% des intercommunalités peuvent accueillir une activité nécessitant une surface de plus de 50 hectares. Par types d'activités, les besoins fonciers concernent principalement l'immobilier industriel (48%) qui devance nettement l'immobilier logistique (27%).

Concurrence entre le logement et les activités économiques

L'étude montre que dans les communautés urbaines et les métropoles (64% des répondants), le développement de programmes résidentiels se fait ou va se faire en partie au détriment de zones d'activités à destination économique. Pour 44 % des répondants, cette éviction est due à la recherche d’équilibre financier des opérations d’aménagement, plus facile à amortir avec du logement qu’avec des locaux d’activités. Le temps de l'aménagement limite aussi la croissance de l'offre, relèvent les auteurs de l'étude. Le foncier identifié pour le développement économique "nécessite en moyenne 3,5 ans pour devenir effectivement disponible (requalification, études environnementales et archéologiques, permis de construire, etc.), indiquent-ils. Face à ces délais, les collectivités ont besoin d'anticiper et de planifier les opérations d'aménagement réalisées sur leur territoire". Face à un temps de l’aménagement pouvant s’étendre sur plusieurs années, nombre d’intercommunalités peuvent se voir proposer des opérations immobilières "en blanc" qui permettraient, en pré-construisant des locaux d’activités, d’affranchir les entreprises d’un délai d’attente lié à une partie des procédures réglementaires (permis de construire, études environnementales, études archéologiques). Mais cette solution divise les intercommunalités. Elle pourrait constituer une option pour près de deux tiers des répondants, à certaines conditions, tandis qu'un tiers des répondants est clairement opposé à cette démarche.

Les réticences et conditions opposées à l’immobilier en blanc portent tout d’abord sur la maîtrise du type d’activités (60% des répondants) et la maîtrise urbaine (11,5%), nombre d’intercommunalités craignant de voir ces locaux préemptés par des activités peu plébiscitées par les élus, à l’instar de la logistique. La question du modèle économique constitue une limite pour 16% des répondants, indique aussi l'étude. Le manque d’ingénierie au sein des collectivités est également évoqué comme un élément bloquant, nombre d’intercommunalités craignant de ne pouvoir suivre et "verrouiller" les contrats et donc le choix des occupants, notamment vis-à-vis des opérateurs privés. Enfin, 6% des répondants soulèvent la difficulté d’adapter l’immobilier en blanc aux différents types de process industriels (salles blanches, stockage…).

Trois leviers privilégiés pour mobiliser le foncier

Après l'état des lieux du foncier économique, la deuxième partie de l'étude porte sur les leviers mobilisés pour augmenter le foncier disponible. Les plus utilisés sont les documents d’urbanisme – plan locaI d'urbanisme intercommunal (PLUi), document d'aménagement artisanal, commercial et logistique, zonage par sous-destination, etc. – (71% des répondants), la densification à la parcelle (66% des répondants) et le recyclage foncier (65% des répondants). À l’inverse, les leviers financiers incitatifs pour les propriétaires fonciers, et les nouveaux outils de portage tels que les baux emphytéotiques, les baux à construction, ou encore les offices fonciers solidaires, connaissent une popularité moindre (24% et 22%). Et malgré l’objectif de ZAN, plus de la moitié des répondants (54%) envisage toujours la consommation foncière comme un levier d’accroissement de leur foncier économique.

Pour "sécuriser la disponibilité du foncier économique", les auteurs de l'étude jugent nécessaire de "consolider" le tandem observation foncière et documents d'urbanisme. Si 85% des répondants déclarent mener une action pour renforcer la connaissance de leur foncier économique, cette connaissance est jugée encore trop statique, voire superficielle. Cela "traduit une réelle difficulté à anticiper la demande et l’offre foncière à venir", souligne l'étude, alors que cette anticipation est jugée centrale pour fixer les besoins de surfaces, prévoir les demandes, et pré-aménager le foncier. "Ce besoin de connaissance achoppe sur un manque de moyens techniques et financiers déployés localement, relève-t-elle. D’autres facteurs tels que les éventuelles pollutions des sols n’incitent pas les collectivités à approfondir et surtout chiffrer les coûts de réhabilitation à venir."

Mieux utiliser les documents d'urbanisme

Dans les faits, les documents d'urbanisme restent peu mobilisés en faveur du foncier économique, pointent encore les auteurs de l'étude. "La mixité des activités reste tolérée pour près de deux tiers des répondants, tandis que les zonages stricts ou monofonctionnels sont utilisés par moins de 20 % des répondants, constatent-ils. Aussi, l’absence de PLUi pour près de 15% des répondants pose la question de la capacité de nombre d’intercommunalités à planifier et sanctuariser leurs disponibilités foncières économiques à terme." Pour une majorité de répondants et dans la majorité des cas, le PLUi définit des zones d'activité économique (ZAE) sans différenciation des destinations (industrie, commerce, artisanat). Le zonage par sous-destination dans les ZAE n’est mobilisé que par 29 % des répondants. "L’absence d’utilisation de documents contraignants traduit une faible capacité de hiérarchisation et de conciliation des différentes destinations, observent les auteurs de l'étude. Celles-ci sont dès lors sujettes au jeu du marché, qui tend à privilégier le logement et/ou le commerce au détriment par exemple de l’industrie, du fait des différences de prix de sortie de chacune de ces destinations. In fine, le non-choix et le non-arbitrage au sein des documents d’urbanisme conduisent à un choix réalisé par le marché : évincer progressivement les activités économiques du foncier économique." "Le renforcement des documents d’urbanisme est aussi nécessaire pour permettre des jeux de tiroir entre le diffus (où les commerces et l’artisanat peuvent plus facilement s’implanter) et les ZAE (indispensables aux activités industrielles) où se concentre la majeure partie des disponibilités du foncier économique à gagner pour 87% des intercommunalités répondantes", poursuivent-ils.

Requalification : un manque de moyens

La requalification apparaît aussi comme un "levier structurant" mais "sous-mobilisé faute de moyens". Parmi les différentes actions de requalification des ZAE, 83% des intercommunalités portent avant tout des projets de réhabilitation des espaces publics et de la signalétique, et 63% des mesures d’optimisation du foncier (offre de stationnement, remembrement des parcelles, densification à la parcelle). À l’inverse, les opérations plus lourdes de requalification des sols et du bâti ne sont menées que par 25% des répondants. Les principaux freins à ces opérations sont leur modèle économique difficile à établir (37% des répondants), la maîtrise du foncier insuffisante (24 %), le manque d’ingénierie (19 %), voire le manque de volonté politique. L’ingénierie de projet, la maîtrise du foncier et les modèles économiques apparaît comme une entrave particulièrement importante pour les communautés d’agglomération et les métropoles, dont les projets se complexifient et se renchérissent.

Le modèle économique est considéré comme le premier frein aux opérations de recyclage foncier. "Le financement des opérations d’aménagement se réalise le plus souvent par la vente des parcelles requalifiées, commentent les auteurs de l'étude. Cependant, l’impératif croissant de recyclage foncier (quand c’est possible) et le déficit très souvent structurel de ces opérations (coûts élevés de réhabilitation, de dépollution et prix de sortie faibles) nous conduisent à intégrer la fiscalité économique locale dans l’équation, de façon à avoir une vision consolidée des opérations d’aménagement. Or, (…) les dépenses en aménagement demeurent très peu couvertes par la fiscalité économique locale." Près d’un répondant sur deux juge que plus de 10 ans sont nécessaires pour amortir fiscalement les dépenses d’aménagement et ce d’autant si la CVAE venait à être supprimée en 2023.

Problème de maîtrise du foncier

La maîtrise du foncier est le deuxième frein aux opérations de recyclage foncier. Le foncier économique se caractérise en effet par une très forte propriété privée (88% des répondants ont des entreprises majoritairement propriétaires sur leur territoire, souvent dans une logique patrimoniale de la part des TPE/PME), malgré une progression de la location de locaux d’activités mixtes au sein des communautés d’agglomération (11 % et 7 %) et du "métropolitain" (20% et 10%). "Cette gestion privée du foncier économique, si elle se justifie par les stratégies patrimoniales des entreprises (artisans et commerçants notamment), limite fortement l’optimisation foncière (parcours immobilier des entreprises, remembrement, mutualisations, sous-utilisation "au cas où") et se fait périlleuse dans un contexte d’inflation des prix de l’immobilier multipliant les comportements spéculatifs", souligne l'étude. Il semblerait toutefois qu’à l’avenir, les intercommunalités continuent de privilégier la vente du foncier économique, notamment par le biais du modèle "aménagement et commercialisation" plébiscité par 76% des intercommunalités car permettant de financer plus rapidement et en une seule fois le coût important des opérations de requalification. Un modèle alternatif émerge aussi au sein des communautés urbaines et des métropoles, dont 25% des répondants privilégient soit la location du foncier et/ou du bâti, soit un modèle hybride.

L'étude fait en outre le constat d'une ingénierie de projet insuffisante particulièrement dans les territoires ruraux et les villes moyennes. Dans 75% des cas, l’action foncière est réalisée en régie directe par l’intercommunalité. De plus, 65% des répondants n'ont pas postulé au fonds Friches, les communautés de communes (82%) étant les plus nombreuses à ne pas avoir fait acte de candidature contre 36% des métropoles. "Ces divergences révèlent les disparités en termes de moyens de veille et d'ingénierie de projet, qui génèrent à leur tour des divergences financières."